Заложник свободного режима

Миасский городской суд планирует 28 мая текущего года приступить к прениям сторон по делу экс-мэра Трехгорного Николая Лубенца, обвиняемого в превышении служебных полномочий в рамках дела ЮКОСа. По версии Генпрокуратуры, бывший депутат ЗСО Николай Лубенец, будучи мэром закрытого города Трехгорного, превысил должностные полномочия и незаконно предоставил налоговые льготы нефтедобывающим и перерабатывающим организациям, зарегистрированным в ЗАТО. Николай Лубенец стал фигурантом уголовного дела в конце 2004 года. Коллегия Челябинского областного суда дала заключение о наличии в действиях Николая Лубенца признаков превышения должностных полномочий 6 мая 2005 года. По уголовному делу (заведено оно было еще в декабре 2004 года), выделенному из дела Ходорковского (одно из тех, которые и составляют след ЮКОСа в закрытых городах), Николай Андреевич проходит обвиняемым. В вину ему вменяются незаконные налоговые льготы, которые он с 1999 по 2000 годы предоставлял организациям, не имевшим на них никакого права. Сам Николай Лубенец не признает все предъявленные ему обвинения. Он уверен: его ЗАТО от этого только выиграло, а не потеряло: на таких условиях жили закрытые территориальные образования по всей стране. Впрочем, оценку его деяниям могут дать только служители Фемиды.

«Расщепление ядерных городов»

«Закрытый» город – данность любой страны, обладающей секретными технологиями или ядерным оружием. Отдельная автономная единица, которая где бы ни находилась, всегда зависит только от федерального центра – непосредственно ему подчиняется и непосредственно им финансируется. Секретность довлеет и над людьми, здесь проживающими: сочетаясь со значимостью госзадач, она порождает у жителей особый менталитет «находящихся в привилегированном положении». Подчиняясь Минатому, Златоуст-36, более известный сегодня как Трехгорный, вполне соответствовал этому типичному образу и находился на полном гособеспечении, начиная с продуктов и заканчивая жильем. Однако в начале 90-х ситуация изменилась: вопрос, чем накормить страну, стал более насущным, нежели «гонка вооружений». Именно поэтому «закрытым» городам позволили оставлять в бюджетах 100 % налогов, получаемых с предприятий. Тем не менее ситуацию это не спасало, поскольку военный заказ сокращался год от года в разы. Так, если в начале 90-х бюджет Трехгорного формировался за счет платежей основного градообразующего предприятия – ГУП «Приборостроительный завод» – почти на 85 %, то к середине 90-х отчисления составляли не более 20 %. Кроме того, даже за все выполненное государство не торопилось рассчитываться. Долги перед предприятием доходили до 400 миллионов рублей. Угроза массовых сокращений, задержки по выплате заработной платы бюджетникам – всего этого при ранее существовавших социально-экономических гарантиях никто и не мог представить. «Специалистам-ядерщикам на стороне достаточно сложно себя применить, поскольку в городе уникальное производство, а не просто завод, изготавливающий оружие, – рассказывает экс-мэр Николай Лубенец. – В результате человек оказывается загнанным в угол. Были такие моменты, когда приходилось людей снимать со смен, потому что, если есть доступ к объекту и знаний хватает, чтобы в отчаянии нажать кнопку, Чернобыль мог показаться просто детской сказкой».

«В 90-е годы с разрушением советской централизованной системы управления атомными городами назревала социальная катастрофа. Поэтому было необходимо придумать новую систему управления закрытыми городами Минатома и Минобороны. Вопрос – сверхсекретный, он был и остается вопросом о «ядерном щите России», – обобщает ситуацию инициатор закона «О закрытых административно-территориальных образованиях» (Закон «О ЗАТО»), директор Российского института законодательства и нормативно-правовых разработок, депутат двух созывов Госдумы Степан Сулакшин. По его словам, в состоянии бюджетного дефицита – когда, к примеру, федеральный бюджет-95 утверждался только в середине 1995, а без его принятия закрытые города не получали ни копейки и даже после его принятия успевали получить не более половины полагавшейся суммы дотаций, – законодатели применили специальный экономический режим, широко распространенный во всем мире. Одна из его форм заключается в привлечении налогоплательщиков за счет налоговых льгот – подобным способом правительства даже развитых государств реанимируют экономику депрессивных территорий. «Часто этот режим называют оффшорным, но это неправильно, – считает г-н Сулакшин. – Это всего лишь мера для привлечения внешних компаний на территорию закрытого города с целью создания налогооблагаемой базы».

Федеральный закон «О ЗАТО», принятый в 1992 году и действовавший с внесенными впоследствии изменениями до 1999 года, предусматривал уплату предприятиями, зарегистрированными на территории ЗАТО, всех налогов и сборов в местный бюджет. При этом организациям устанавливался один постоянный платеж, который они, как правило, должны были вносить независимо от результатов своей финансово-хозяйственной деятельности. С каждым из них заключалось налоговое соглашение, которое определяло размер льгот по налогам. «Ни один внешний инвестор или налогоплательщик не придет на территорию, если ему будет это невыгодно, – отмечает Степан Сулакшин. – Поэтому федеральные власти, понимая, что важно не только сохранить социальную стабильность, но и развивать основные производства «ядерных» городов и пошли на принятие подобной схемы».

ЗАТО как спасение

Муниципалитеты не преминули воспользоваться этим механизмом. Так, в марте 1997 года городской совет депутатов Трехгорного, рассматривая вопрос «О мерах по наполнению городского бюджета», постановил, что одной из приоритетных форм привлечения дополнительных финансовых ресурсов в городской бюджет для решения социально-экономических задач станет создание и регистрация на территории ЗАТО новых предприятий. Решение народных избранников основывалось на трех базовых федеральных законах: «Об инвестиционном налоговом кредите», «О ЗАТО» и «Об основах налоговой политики в РФ». Этим же постановлением была утверждена форма налогового соглашения по предоставлению целевых налоговых льгот предприятиям, зарегистрированным на территории ЗАТО и не затрагивающим производственные и сырьевые ресурсы Трёхгорного, а также предприятиям, выполняющим для города особо важные социально-экономические заказы или услуги. Заключать налоговые соглашения городской совет депутатов поручил главе муниципального образования. Только в 1997 году на территории ЗАТО зарегистрировалось порядка 150 предприятий, налоговые платежи которых составили порядка 55 % от всех средств, поступивших в городской бюджет. Это позволило значительно улучшить ситуацию с выплатой зарплаты бюджетникам и в целом снизить социальную напряженность, так как из запланированных доходов бюджет получил всего около 60 %, из них три четверти составили федеральные дотации. На следующий год с большинством из зарегистрировавшихся предприятий были продлены договоры. Бывший председатель городского совета Трехгорного Евгений Жданов утверждает, что проекты решений обсуждались на заседаниях городского совета: «Не всегда заседания проходили гладко, депутаты спорили, но пытались находить и находили оптимальные решения. Практически ни одно решение городского совета, в том числе и по предоставлению налоговых льгот, не было отменено как незаконное». В то же время, по его словам, деятельность администрации и главы города была под систематическим контролем горсовета. «Достаточно взвешенная экономическая политика городского совета и мэра позволили городу выжить в непростых условиях. В ситуации перехода на рыночные отношения принятые городским советом и главой города меры по наполнению бюджета города и его использование были единственно правильными и позволили решить важную государственную задачу – сохранить ядерный оборонный объект – градообразующее предприятие «Приборостроительный завод».

Подобная практика продолжалась вплоть до 2000 года, когда были приняты изменения в закон о ЗАТО, выразившие недовольство федерального руководства появившейся экономической независимостью «закрытых» городов. Новый документ устроил и руководство «запреток», к тому моменту уставшего от внесения в законопроекты регулярных поправок. «Это делалось по два-три раза в год, поэтому возникали серьезные разночтения. Главы ЗАТО просили правительство расставить все акценты и выработать такой механизм, который позволил бы спокойно работать хотя бы на протяжении пяти лет. И он должен быть понятен для всех: депутатов, Минфина, налоговиков, органов местного самоуправления и руководителей предприятий, – вспоминает Николай Лубенец, возглавлявший на тот момент ассоциацию глав «закрытых» городов Минатома. – Однако быть услышанными помешала чехарда со сменой премьер-министров. После снятия с поста Сергея Кириенко мы смогли договориться о встрече с Сергеем Степашиным. Главы городов слетелись в Москву, но в то утро, когда было назначено совещание, нам позвонили из аппарата и заявили, что он снят с должности. Потом мы добивались встречи с Евгением Примаковым, но обратили на нас внимание только в ноябре 1999 года, когда премьером стал Владимир Путин, и то лишь потому, что принятие бюджета-2000 на последнем этапе затормозили депутаты Госдумы, так как не были согласованы выделения дотаций с главами закрытых городов». Тогда Лубенец от имени глав городов Минатома подписал соглашение, по которому федеральные налоги, начиная с 2000 года (кроме двух ядерных центров – в Сарове и в Снежинске), центр вправе забрать себе, а местные и региональные должны были оставаться в бюджете ЗАТО. Первоначальный проект соглашения предполагал, что объем предоставляемых налоговых льгот для предприятий не должен превышать 50 процентов. Однако, несмотря на самоограничения муниципалитетов, законодатель на это не пошел. Кроме того, каждое муниципальное образование обязано было разработать свою программу социально-экономического развития. «Мы настаивали, что «закрытые» города должны развиваться только программным методом, – говорит экс-мэр Трехгорного. – Планы государства по отношению к таким предприятиям были под грифом «секретно», но на предприятиях гособоронзаказа работало около половины трудоспособного населения ЗАТО. Поэтому руководители предприятий и главы городов должны знать, на каком уровне останется заказ, – чтобы решить вопрос трудоустройства. Вот в этом должна была заключаться государственная политика».

Туманный след ЮКОСа

Но именно государственная политика и сыграла с мэрами ЗАТО злую шутку. Внешне проблема заключалась в перетекании налоговых средств из регионов, где работали предприятия, в «оффшорные зоны», где они были зарегистрированы. Однако под пристальным вниманием властей оказались финансовые потоки только одной структуры – нефтяной компании ЮКОС. Первым из глав уральских ЗАТО в пособничестве ЮКОСу был обвинен мэр Лесного Свердловской области Александр Иванников.

Следующим стал Николай Лубенец. По мнению Генпрокуратуры, ЮКОС использовал оффшоры для уклонения от налогообложения. Как считает следствие, своими действиями Лубенец обеспечил Михаилу Ходорковскому, Платону Лебедеву и Владиславу Карташову возможность уклониться от уплаты налогов и сборов, одновременно причинив ущерб бюджету города в размере более шести миллиардов рублей. Кроме того, по мнению следствия, с позволения главы в 1999 году в бюджет ЗАТО были учтены поступления в неденежной форме – в виде простых процентных векселей ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС».

Защита настаивает на том, что бывший глава города действовал строго в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством, как федеральным, так и местным, во-вторых, никакого ущерба бюджету города причинено не было. Кроме того, из документов, предоставляемых предприятиями для регистрации, невозможно определить, что они являются подразделениями нефтяной компании и используются в схеме по уклонению от уплаты налогов.

Так, Генпрокуратура, расследуя дело ЮКОСа, выяснила, что в 1997 году на территории ЗАТО «Трехгорный» были зарегистрированы шесть предприятий, связанных с нефтяным холдингом: ООО «Кверкус», ООО «Мускрон», ООО «Нортэкс», ООО «Грейс», ООО «Колрейн» и ООО «Виртус», – все они занимались хранением, транспортировкой и сбытом нефти и нефтепродуктов. Но, по действующему на тот момент законодательству, для регистрации на территории ЗАТО организации требовалось предоставить лишь пять основных документов: заявление на имя главы, протокол создания организации, ее устав, протокол учредительного собрания и подтверждение об уплате как минимум 50 процентов от платежа уставного фонда. Администрация, налоговые органы и другие госучреждения не могли запрашивать какие бы то ни было иные документы. Кроме того, в положении четко прописывалось, что ответственность за действительность юридического адреса несет организация, которая предоставляет документы на регистрацию. «По большому счету администрация закрытых городов, регистрируя компании, являлась просто техническим исполнителем. Главное, что требовалось, это соответствие законодательству устава предприятия, – говорит адвокат Михаил Блащенко. – Если вникнуть в документы, которые были представлены в мэрию, то нигде не было никакого упоминания о том, что это аффилированные с ЮКОСом структуры». К примеру, фирма «Нортэкс» принадлежала двум юридическим лицам: ЗАО «Тригор» (5 %, Трехгорный), и ЗАО «Корвет» (95 %, Мосальск Калужской области). По аналогии были зарегистрированы и другие пять компаний. «Даже если бы это была сама фирма ЮКОС, это бы ничего не меняло, – считает г-н Блащенко. – Все компании регистрируются на общих основаниях, все предоставляют необходимые документы. В любом случае администрация не вправе вмешиваться в деятельность хозяйствующего субъекта. Если же есть какие-то вопросы по налогам, этим должны заниматься соответствующие органы. Вся деятельность компаний, которым были представлены льготы, неоднократно проверялась налоговой полицией и инспекцией, а также прокуратурой».

Неоднократно проверялась и законность действий администрации города. Так, в конце 1999 специалистами центрального аппарата Министерства РФ по налогам и сборам с привлечением специалистов ИМНС РФ по Сергиеву Посаду и управления МНС РФ по Челябинской области была проведена выездная проверка по вопросам соблюдения законодательства об обоснованности предоставления налоговых льгот. Никаких существенных нарушений действующего законодательства налоговики не выявили. Проверяемые предприятия соответствовали предъявляемым законом требованиям.

Что касается второго эпизода – по принятию векселей – он оказался более богат на детали. Так, в 1999 году бюджет ЗАТО получил поступления в неденежной форме – наряду с векселями различных банков, простые процентные векселя ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС» на сумму 5,1 миллиарда рублей. Позже векселя были переданы из бюджета ЗАТО в распоряжение МУП «Центр поддержки предпринимательства и развития конкуренции» на реализацию инвестиционной программы развития города. По оценке Гепрокуратуры, принятие оплаты налогов в безденежной форме являлось незаконным, поскольку Налоговый кодекс РФ, введенный в действие с 1 января 1999 года, предусматривал уплату налогов только в денежном выражении.

Защита настаивает на том, что Счетная палата и другие контролирующие организации проверяли деятельность не только налоговой инспекции, но и администрации города. В результате проверок принятие векселей в качестве оплаты налогов ни одной из проверяющих организаций не было расценено как незаконное. Более того, Бюджетный кодекс в то время прямо не запрещал уплату налогов ценными бумагами. Помимо этого сама экономическая ситуация в стране, сложившаяся после дефолта 1998 года, не вошла в нормальное русло. В результате безналичная система расчетов оставалась востребована до конца 1999 года. Налицо явная коллизия законов, когда один закон противоречит другому.

Обналиченные через МУП «Центр поддержки предпринимательства и развития конкуренции» векселя, а также сумма полученных процентов от их реализации, составившая 305,5 миллиона рублей, были распределены на несколько частей. Одна из них пошла на текущее содержание города: коммуналку, оплату энергоносителей. Много внимания было уделено развитию систем образования и здравоохранения. В Трехгорном начался строительный бум. Помимо бюджетников, которые в праве получать квартиры за счет местной казны, более трехсот ордеров получили и «люди в форме»: налоговики, прокурорские работники, судьи и военные – все те, кому государство и так должно было выделять площадь. Любопытная деталь: судьи Трехгорного отказались рассматривать «дело экс-мэра», так как знали его лично, кто-то получил за счет городского бюджета квартиру, нашлись и другие причины.

Другая часть, а именно 2,3 миллиона рублей, в соответствии с решением горсовета и постановлениями главы Трехгорного, пошла на финансирование совместной деятельности с акционерными обществами, занимающимися реализацией нефтепродуктов в 11 российских регионах. По договорам векселя были внесены в ОАО «Орелнефтеподукт», «Белгороднефтепродукт», «Воронежнефтепродукт», «Липецкнефтепродукт», «Тамбовнефтепродукт» и другие. При заключении договоров о совместной деятельности администрация поставила несколько условий. Так, вне зависимости от срока реконструкции АЗС, город с начала 2000 года должен был получать не менее десяти процентов от первоначально вложенных средств. Уже через три года, когда все старые комплексы прошли реконструкцию, стали отдавать в бюджет до 70 процентов от прибыли.

Так в 2000 году в АЗК было вложено 2,2 миллиарда рублей векселями ОАО «НК «ЮКОС». К 2006 году полученная прибыль, поступившая в бюджет города, составила 1,5 миллиарда. На 2007 год от работы топливно-заправочных комплексов было запланировано получить 300 миллионов рублей. При этом весь бюджет Трехгорного составляет один миллиард рублей, из которого половина дотации и субвенции федерального и регионального бюджетов (250 миллионов рублей приходится на область и 250 миллионов – на федеральный центр). А от 500 миллионов рублей, которые приходятся на собственные доходы – 300 миллионов составляет только прибыль от совместной деятельности (АЗК). На налоги всех предприятий, в том числе и «Приборостроительного завода», приходится лишь 200 миллионов. «Цифры говорят сами за себя: тот задел, который был сделан в свое время приносит отдачу», – говорит Лубенец. Давайте посчитаем бюджет Трехгорного на 2007 год, если бы не было налоговых послаблений: предположим, что оборонный заказ приносил порядка 80 – 100 миллионов, пусть полмиллиарда – дотации и субвенции. А где тогда взять еще 400 миллионов?

Кроме того, часть полученных векселей, в качестве кредита, пошло на ремонт и обустройство санатория «Русь» в Сочи, где уже отдохнули несколько тысяч жителей Трехгорного. При этом стоимость отдыха являлась процентами за предоставленный кредит.

Так же за счет полученных средств было проведено техническое перевооружение «Приборосторительного завода», на которое из бюджета города было выделено порядка 450 миллионов рублей.

«Социалка» за колючей проволокой

Одновременно с приходом предприятий на территорию закрытого года местные парламентарии совместно со специалистами администрации и приборостроительного завода утвердили инвестиционную программу по социально-экономическому развитию города.

«Мы понимали, что если город будет кормить только одно предприятие, мы всегда будем от него зависеть, – говорит Николай Лубенец. – И поставили перед собой задачу, что все предлагаемые инвестиционные проекты, под которые выделяются бюджетные средства, должны быть высоко технологичными, а выпускаемая продукция – конкурентоспособной не только в российском масштабе, но и на международном уровне. И там должны работать высококвалифицированные специалисты, в том числе и те, кто уйдет с завода, а также выпускники престижных вузов». Впоследствии эта программа стала частью социально-экономического развития города. Ее утвердил губернатор Челябинской области, а позже и правительство РФ. Кроме того, была поставлена и среднесрочная задача – за четыре года выйти на бездотационный уровень формирования бюджета.

«Ни у кого денег не просить и жить только за счет собственных доходов. И мы этого достигли. К 2001 году Трехгорный стал единственным городом среди «закрытых», который жил исключительно за счет собственных доходов. В том числе и за счет более сорока предприятий, которые возникли в том числе и с привлечением городского бюджета», – говорит г-н Лубенец.

Часть из этих предприятий была создана «за колючей проволокой», а на производстве задействованы освободившиеся работники с «Приборостроительного завода». Кроме того, более 2,5 тысяч специалистов привлечены с соседних территорий – они ежедневно ездили на работу и возвращались обратно.

В ЗАТО успешно работает ЗАО «Акваполимер», где налажен выпуск элитного сантехнического оборудования, в том числе и лечебно-профилактического назначения. Одно из самых успешных предприятий – компания «Промстройкабель», производящая силовые кабели. Вся эта продукция востребована на рынке. А грамотное использование природно-климатических особенностей региона привело к созданию в Трёхгорном современного центра горнолыжного спорта и туризма «Завьялиха».

К сожалению, введение в действие федерального закона № 131-ФЗ во многом осложнит ситуацию в городе, как, впрочем, и в других ЗАТО. По всей вероятности, разработчики закона вновь не учли те особенности, которые имеют закрытые территории по сравнению с обычными муниципальными образованиями. Город входит в консолидированный бюджет области, при этом часть полномочий, напрямую связанная с обеспечением жизнедеятельности и безопасности как самого ЗАТО, так и страны в целом, просто «выпала» из сферы деятельности муниципалитета. В связи с этим источник финансирования таких полномочий также не определен. Кроме того, необходимо отметить резкое сокращение числа налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет.

Директор Российского института законодательства и нормативно-правовых разработок, депутат двух созывов Госдумы Степан Сулакшин отмечает: «С середины 90-х годов вплоть до 2000 года этот режим (предоставления налоговых льгот) был абсолютно правильным и ответственным. Может быть, я скажу патетично, но нашу страну сегодня не бомбят именно потому, что в 90-е годы закрытые города смогли выстоять и устоять пред наплывом криминала, а органы правопорядка работали в штатном режиме. И люди не уехали, потому что могли зарабатывать деньги, было обеспечено нормальное снабжение, работали социальные учреждения. И важно понять, что это решение федерального центра. Главы закрытых городов вправе были воспользоваться предоставлением льгот, так что нести ответственность за то, что бюджеты других территории каким-то образом пострадали, просто не могут».

Так за что сейчас судят мэров закрытых городов? Ведь нельзя отрицать, что в деле ЮКОСа есть политическая составляющая, а главы городов стали, по сути, заложниками войны законов и экономической неразберихи в 90-х годах прошлого столетия.

И сейчас, спустя всего несколько лет, правительство РФ вновь возвращается к созданию особых экономических зон, которые призваны дать дополнительные стимулы для экономического роста и развития инновационных технологий. Желающих создать ОЭЗ на своей территории оказалось немало. Не получится ли так, что эти желающие впоследствии, при изменении правил игры, то есть изменении законодательства, не окажутся на месте Лубенца и Иванникова?